Constats clés

• La stratégie « Propulser un Canada fort » redéfinit les politiques en matière d’électricité comme étant fondamentalement économiques. Il s’agit d’une stratégie de croissance, alimentée par une électricité abondante, abordable, fiable et propre, et non d’une stratégie d’électricité propre où la croissance économique est accessoire.
• L’enjeu essentiel est de permettre l’électrification d’envergure des transports, des bâtiments et des industries. L’analyse de l’Accélérateur de transition pour le Conseil consultatif canadien de l’électricité montre qu’avec les bons investissements, les Canadiens pourraient économiser 15 milliards de dollars en coûts d’énergie d’ici 2050 et que 7 ménages sur 10 verraient leurs factures d’énergie diminuer.
• Les nouveautés significatives de la stratégie : une impulsion majeure dans les chaînes d’approvisionnement en électricité, l’extension du CII dans l’électricité propre au transport d’électricité intraprovincial, et un cadre fédéral-provincial-territorial pour les interconnexions. À cela s’ajoute la volonté de revoir le Règlement sur l’électricité propre à la mesure du développement prévu du réseau.
• L’invitation à revoir le Règlement sur l’électricité propre ne constitue pas un revirement vers le gaz naturel, en dépit de certains grands titres. Il s’agit d’une occasion de permettre au reste de l’économie, particulièrement les transports, les bâtiments et les industries, de se tourner vers l’électricité propre. La réglementation actuelle a été modélisée en fonction d’une croissance de la demande d’électricité d’environ 50 %. La nouvelle stratégie s’engage au minimum à doubler la taille du réseau. Toute modification future devra être ajustée en fonction d’un objectif clair : préserver l’abordabilité et la fiabilité tout en permettant l’électrification de l’économie grâce à un réseau en grande partie décarboné.
• La stratégie définit la vision et les piliers qui la sous-tendent. Sa mise en œuvre exigera la coordination entre les administrations gouvernementales, le financement des infrastructures et la transformation de ces piliers en actions concrètes. L’Accélérateur de transition, Électrifier le Canada et nos partenaires sont prêts à s’engager dans ce chantier, et c’est ce que nous allons faire.

Une stratégie de croissance

Le gouvernement fédéral a publié la semaine dernière Propulser un Canada fort sa stratégie nationale en matière d’électricité. La stratégie s’engage à doubler la taille du réseau électrique d’ici 2050 et place l’électricité au cœur de l’approche canadienne en matière de croissance économique, de compétitivité et de sécurité énergétique.

Plusieurs éléments du document rejoignent les points de vue que nous avons recueillis lors des tables rondes pancanadiennes d’Électrifier le Canada, auxquelles participaient des distributeurs d’énergie, des décideurs provinciaux, des universitaires et d’autres experts du secteur de l’électricité. Voici ce que nous retenons :

• Le cadrage de l’électrification comme l’enjeu essentiel ;
• La mise en avant de chaînes d’approvisionnement en électricité ;
• L’élargissement du Crédit d’impôt à l’investissement (CII) dans l’électricité propre au transport d’électricité intraprovincial ;
• L’engagement en faveur des interconnexions électriques ;
• La volonté de revoir le Règlement sur l’électricité propre à la mesure du développement prévu du réseau.

La stratégie reconnaît que l’objectif n’est pas de rendre légèrement plus propre un réseau électrique qui l’est déjà. Il s’agit de développer ce réseau pour qu’il alimente l’économie future du Canada, et de l’utiliser pour permettre l’électrification des transports, des bâtiments et de l’industrie. Ce n’est pas une stratégie d’électricité propre où la croissance économique est accessoire, mais plutôt une stratégie de croissance, alimentée par une électricité abondante, abordable, fiable et propre.

Voici comment le premier ministre l’explique :

« Dans un monde en rapide mutation et de plus en plus imprévisible, le Canada prend son avenir en main. Avec la nouvelle Stratégie nationale pour l’électricité, le pays construira à grande échelle et à la bonne cadence pour doubler son réseau et propulser un Canada fort grâce à une énergie propre, abordable et fiable, pour toutes les générations. Maîtriser l’énergie, c’est maîtriser notre destin. »

Permettre l’électrification

L’enjeu essentiel est l’électrification des ménages et les entreprises canadiennes.

Les équipements électriques, thermopompes, véhicules électriques et procédés industriels électrifiés, sont beaucoup plus efficaces que les équivalents aux combustibles fossiles qu’ils remplacent. Cette efficacité se traduit directement par des économies sur les factures d’énergie. L’analyse de l’Accélérateur de transition pour le Conseil consultatif canadien de l’électricité, à laquelle la stratégie fédérale se réfère, a établi qu’avec les bons investissements, les Canadiens pourraient économiser environ 15 milliards de dollars en coûts d’énergie d’ici 2050, et que 7 ménages sur 10 paieraient moins qu’aujourd’hui sur leurs factures d’énergie. Autre bonne nouvelle : notre analyse identifie également des soutiens ciblés qui permettraient aux collectivités défavorisées d’accéder à ces économies.

Cet enjeu prend encore plus d’importance dans le contexte mondial actuel. Les prix de l’énergie sont devenus une source d’instabilité structurelle pour les ménages et les économies, alimentée par des conflits armés, des perturbations commerciales et des chocs d’approvisionnement. L’électrification, portée par l’électricité canadienne, est l’un des rares remparts dont disposent les ménages et l’industrie canadienne contre cette instabilité.

Reconnaissant cette réalité, la stratégie fédérale vise fondamentalement à bâtir un réseau capable de soutenir l’électrification au rythme et à l’échelle nécessaires.

L’électricité comme politique industrielle

Le virage le plus important de la stratégie est la reconnaissance que le Canada ne peut plus se contenter d’être un consommateur passif des composants et des technologies permettant de bâtir un réseau électrique moderne. Avec plus de 1000 milliards de dollars d’investissements dans le réseau à l’horizon des 25 prochaines années, les technologies de transport de l’électricité et les industries qui en dépendent représentent une occasion industrielle à saisir, pas un simple poste budgétaire d’approvisionnement à gérer. Il était plus que temps de voir le gouvernement fédéral adopté cette nouvelle posture.

L’occasion est évidente à toutes les étapes de la chaîne.

En amont, le Canada peut développer davantage de technologies de réseau sur son propre territoire. Les transformateurs et appareillages de commutation font déjà partie de nos catégories d’exportation à la croissance la plus rapide. Avec des investissements ciblés et les bons signaux réglementaires, cette capacité peut être portée à grande échelle pour répondre à la demande intérieure et desservir des marchés qui anticipent eux aussi une expansion significative de leur réseau. En aval, l’électricité propre à faible coût constitue un atout concurrentiel pour attirer les industries qui définiront l’économie future : centres de données souverains, traitement des minéraux critiques, fabrication de pointe et industrie électrifiée.

C’est un terrain que l’Accélérateur de transition connaît bien. Notre analyse sur la diversification commerciale identifie les créneaux concurrentiels du Canada dans l’économie propre mondiale et ce qu’il faut pour les saisir. Nous sommes également en train d’analyser la chaîne de valeur des composantes du réseau canadien afin de déterminer où des capacités de fabrication nationale peuvent être développées et où se situent les lacunes les plus importantes. Nous avons hâte d’intégrer ces deux analyses à la mise en œuvre de cette stratégie.

Le grand chantier du transport d’électricité, à l’intérieur et entre les provinces

La mesure la plus concrète de la stratégie est la désignation des interconnexions interprovinciales comme projets d’intérêt national, ce qui ouvre la voie à l’élaboration d’un nouveau cadre fédéral-provincial-territorial assorti d’un mécanisme de priorisation par le Bureau des grands projets. Le crédit d’impôt à l’investissement pour l’électricité propre sera également étendu aux grands projets de transport d’électricité haute tension intraprovincial. Ensemble, ces mesures permettent enfin d’arrimer le soutien fédéral au transport d’électricité que le Canada doit réellement construire, tant à l’intérieur des provinces qu’entre celles-ci.

La majorité des infrastructures de transport sont intraprovinciales. Ces infrastructures relient la nouvelle production aux centres de consommation, renforcent des corridors vieillissants et acheminent l’électricité vers de nouvelles mines, usines et centres de données. Jusqu’ici, le crédit d’impôt à l’investissement ne couvrait pas ces projets. L’expansion de ce crédit constitue l’un des leviers les plus directs dont dispose le gouvernement fédéral pour appuyer le développement du réseau provincial sans empiéter sur les compétences provinciales.

Les interconnexions forment le niveau suivant. Le cadre fédéral-provincial-territorial et la priorisation par le Bureau des grands projets indiquent clairement que les interconnexions sont désormais traitées comme des infrastructures nationales essentielles il n’est plus question de savoir si les interconnexions doivent être construites, mais plutôt de se demander comment les réaliser.

L’Accélérateur de transition travaille sur ces deux fronts. Dans les provinces de l’Atlantique, Électrifier le Canada appuie la planification régionale et le développement des infrastructures pour répondre à l’ampleur des ambitions économiques de la région. Par ailleurs, dans le cadre de l’Indigenous Power Coalition (IPC), nous soutenons le changement de paradigme qu’exigera le développement du réseau : passer de la consultation des Nations autochtones à leur leadership en matière de transport d’électricité, en les positionnant comme promoteurs dès la conception des projets. Chaque nouvelle ligne de ce réseau électrique doublé traversera des territoires autochtones. Or, comme l’a soutenu l’IPC, des coalitions de Nations autochtones peuvent œuvrer de part et d’autre des frontières provinciales, là où les gouvernements provinciaux peinent souvent à le faire. Le leadership autochtone est non seulement une question de droits, mais aussi la voie la plus pragmatique pour réaliser les interconnexions interprovinciales. C’est précisément le type de cadre qui peut s’inscrire dans la trajectoire de mise en œuvre de la stratégie.

Le Règlement sur l’électricité propre : conçu pour un autre réseau/span>

L’engagement à modifier le Règlement sur l’électricité propre (REP) est l’aspect de la stratégie le plus souvent mal compris. Certains titres ont présenté la chose à l’envers, y voyant un virage vers le gaz naturel. Ce n’est pas le cas. C’est ce qu’on fait quand l’objectif passe du nettoyage du réseau à son doublement, pour permettre au reste de l’économie de basculer vers l’électricité. Le débat est plus simple qu’il n’y paraît ; voici pourquoi.

Pour respecter ses engagements de carboneutralité, le Canada doit non seulement décarboner le secteur électrique, mais aussi électrifier les ménages et l’industrie. Se concentrer sur la décarbonation du réseau en faisant abstraction de la montée en flèche des besoins liés à l’électrification, c’est passer à côté de l’essentiel. Le réseau canadien est déjà non émetteur à plus de 80 % et représente environ 7 % des émissions nationales. Le transport, les bâtiments et l’industrie représentent plusieurs fois plus d’émissions. L’enjeu n’est pas d’avoir un réseau légèrement plus propre, mais un réseau abordable, fiable et suffisamment grand pour que des secteurs entiers puissent sortir de la dépendance aux combustibles fossiles. Le REP doit être reconfiguré autour de cet objectif.

Les arguments en faveur des modifications brillent sous un autre jour quand on comprend la question à laquelle la stratégie cherche réellement à répondre : comment bâtir un réseau deux fois plus grand qui reste abordable, fiable et très largement propre ? Le règlement actuel ne répond pas à cette question, comme en témoigne le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation, qui a modélisé le règlement en fonction d’un scénario de croissance d’environ 50 % de la demande d’électricité d’ici 2050. La stratégie s’engage maintenant à doubler cette demande, au minimum. On ne peut pas encadrer un système qui doit croître de deux à deux fois et demie avec un cadre réglementaire conçu pour une croissance de seulement une fois et demie. Le règlement doit être reconstruit autour d’un objectif clair : préserver l’abordabilité et la fiabilité tout en permettant l’électrification rapide de l’économie, sur un réseau qui demeure en grande partie propre.

À quoi ressemble concrètement un cadre réglementaire conçu pour cette échelle ? L’an dernier, Michael Liebreich a défendu ce qu’il appelle la réinitialisation pragmatique de la politique climatique (pragmatic climate reset). L’idée est que la politique climatique doit moins chercher à restreindre l’ancien qu’à construire le nouveau, et ce, assez rapidement pour que l’énergie propre dépasse la croissance totale de la demande et évince graduellement les combustibles fossiles du système. Liebreich a présenté cette thèse à Ottawa plus tôt cette année.

Ce cadre nous a amenés à appliquer la même arithmétique au secteur électrique canadien. Le modèle est simple, seuls quelques lignes dans un tableur, mais ce qu’il montre est clair : l’électricité propre n’a besoin de croître que légèrement plus vite que la demande pour que le Canada consolide encore davantage sa position déjà enviable comme chef de file de l’électricité propre.

Plus précisément, doubler le réseau canadien d’ici 2050 nécessitera une croissance annuelle d’environ 3 %. Si l’électricité propre croit seulement un demi-point de pourcentage plus vite, le réseau atteint environ 90 % d’électricité propre en 2050 — plus propre que les 82 % d’aujourd’hui. La part de la production émettrice passe de 18 % à environ 10 %, même si la taille absolue du réseau double. Et ce réseau plus grand et plus propre supplante les combustibles fossiles dans le reste de l’économie : les véhicules électriques remplacent les moteurs à combustion, les thermopompes remplacent les fournaises, les procédés industriels se détournent du gaz et du charbon. Chaque nouveau kilowattheure joue un double rôle en rendant le réseau plus propre tout en se substituant aux combustibles fossiles brûlés partout ailleurs.

Ce scénario n’est pas une prévision, mais l’une des trajectoires plausibles parmi plusieurs. Le résultat réel dépendra de la capacité du Canada à maintenir le rythme de développement de l’énergie propre que la stratégie préconise. Cette trajectoire est toutefois atteignable. La Régie de l’énergie du Canada a indiqué qu’entre 2010 et 2023, la production d’électricité renouvelable au Canada a progressé plusieurs fois plus vite que la production totale. L’énergie propre dépasse la croissance globale du réseau depuis plus d’une décennie. La trajectoire est déjà là.

Alors, pourquoi ne pas aller plus loin et atteindre un réseau électrique sans la moindre émission ? Parce que le coût de décarbonation des derniers points de pourcentage est bien documenté. Dans un contexte où l’on double la consommation d’électricité pour réduire les émissions et stimuler la croissance économique, l’électricité doit demeurer abordable. Dans un texte complémentaire à celui qui présente son approche pragmatique, Liebreich cite des travaux du Laboratoire national des énergies renouvelables des États-Unis (NREL). Ceux-ci montrant que le coût marginal de décarbonation de l’électricité avec des technologies éprouvées se maintient aux alentours de 125 dollars la tonne pour la majeure partie du parcours, avant de grimper à 1 000 dollars la tonne ou plus dans la course aux 10 derniers %.

Cette courbe a été observée dans de nombreux marchés. Le constat est limpide : dépenser huit fois plus par tonne pour pourchasser les dernières émissions du réseau est un détournement des capitaux nécessaires à la réduction d’émissions bien plus importante qui se trouvent dans le reste de l’économie. Le Conseil consultatif canadien de l’électricité a estimé que l’électrification et l’assainissement des réseaux pourraient générer 268 Mt de réductions d’émissions à l’échelle de l’économie d’ici 2050. Le secteur de l’électricité émet présentement seulement 47 Mt. La priorité est claire.

Bruce Lourie a défendu cet argument avec autorité dans le Globe and Mail en décembre dernier, en formulant ce choix comme un paradoxe : la quête d’un réseau parfaitement propre pourrait finir par freiner la révolution plus large de l’électrification dont le Canada a réellement besoin. À ses yeux, la réglementation est certes indispensable pour conduire la décarbonation, mais la flexibilité prime si l’on veut s’attaquer à l’enjeu principal : accélérer rapidement l’électrification de l’économie.

Les derniers 10 % devront être pris en charge sur la trajectoire vers la carboneutralité, et les avancées technologiques les rendent chaque jour plus atteignables. Pour l’heure cependant, le Canada devrait concentrer ses ressources et ses cadres réglementaires sur l’enjeu prioritaire qui est à sa portée dans le proche avenir : un réseau doublé et abordable, capable d’aider à sortir le reste de l’économie de sa dépendance aux combustibles fossiles.

Voilà le paradoxe. Un réseau doublé, 90 % de production propre, une part résiduelle de gaz pour assurer la fiabilité pendant le développement : Présentez ce bilan à presque n’importe qui, et la réponse sera la même : c’est une réussite. Or, le REP d’origine l’aurait exclu. Les modifications proposées peuvent être une correction de ce décalage, et non un virage vers le gaz. Elles peuvent être ce qui permet au reste de l’économie de se tourner vers l’électricité.

Ce qu’il faut réussir : la mise en œuvre

Le document publié récemment pose une vision et les piliers stratégiques nécessaires pour la concrétiser. C’est ici que le travail commence. Les mesures concrètes feront à juste titre l’objet de consultations, car elles doivent être élaborées avec les provinces et territoires, les distributeurs d’énergie, les exploitants de réseaux, l’industrie, les syndicats, les Nations autochtones et les investisseurs. Comme l’a montré Électrifier le Canada par l’entremise de son outil GuideRéseau et de ses analyses, les obstacles à l’électrification sont rarement d’ordre technique et ils peuvent être levés grâce à une meilleure collaboration dans la mise en œuvre des solutions.

Dans les prochains mois, certains enjeux seront particulièrement déterminants.

Le doublement du réseau n’est pas un résultat que le gouvernement fédéral peut obtenir seul. Les provinces et territoires détiennent les compétences en la matière. Les distributeurs d’énergie et les exploitants de réseau planifient, construisent et exploitent le système. L’industrie génère la demande. Les syndicats fournissent la main-d’œuvre. Les Nations autochtones sont partenaires et détenteurs de droits. Aligner toutes ces parties prenantes, au bon rythme et par-delà les différences régionales, est la tâche centrale de mise en œuvre. Elle est aussi plus exigeante que ce qu’un document stratégique peut pleinement saisir.

Le financement du développement du réseau constitue l’autre grand défi. Investir plus de 1000 milliards de dollars sur 25 ans est un déploiement de capitaux d’une échelle qui n’a pas été tentée au Canada depuis des générations. La stratégie soulève la question de l’équilibre du partage du financement entre abonnés et contribuables, ainsi que le rôle des outils de financement fédéraux, sans pour autant trancher sur la structure qui sera mise de l’avant. La façon dont les coûts seront financés, récupérés et répartis entre les différentes catégories de clients, les gouvernements et les générations déterminera si le chantier demeurera abordable pour les Canadiens. Le fait que sept ménages sur dix réalisent des économies sur leurs factures d’énergie est une bonne nouvelle, mais il faudra gérer les effets sur les 30 autres %. Tout ce travail nécessitera de vrais crédits dans de vrais budgets, ainsi qu’une capacité de financement fédérale arrimée aux outils provinciaux. Ces efforts significatifs ne peuvent pas être reportés.

Chacun des piliers de la stratégie — chaînes d’approvisionnement, interconnexions électriques, réforme réglementaire, main-d’œuvre, distribution, sécurisation du Nord — représente des années de conception détaillée. La stratégie a eu le mérite de les nommer et de les prioriser. L’Accélérateur de transition et Électrifier le Canada sont prêts à soutenir ce travail et à catalyser la mise en œuvre en collaboration avec les gouvernements, les distributeurs d’énergie et l’industrie, en s’appuyant sur les bases analytiques que nous avons constituées en matière de systèmes électriques, de politique industrielle et de mise en œuvre régionale.